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宋志平《財經》雜志專訪:授權經營關鍵是建立國資監管三層模式

來源:CNBM發布時間:

編者按

        以授權經營體制改革為核心的國資改革正在開啟新征程。4月28日,國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》(下稱《方案》)。《方案》明確,到2022年,基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。這意味著,國企改革正在從強調完善治理、突出主業、強化激勵的微觀層面轉向國資授權經營的核心問題,該《方案》被企業界視為“國企改革正式進入以管資本為主的新歷程,是向以管資本為主轉換的重要里程碑”。預計國資監管轉向管資本將提速。

       4月29日,國務院國資委副主任翁杰明在國務院政策例行吹風會上表示,“改革國有資本授權經營體制,是今年國資委深化改革的首要關鍵任務。”下一步國資委將制定印發授權放權清單2019年版,分類開展授權放權,確保相關改革工作落到實處。

訪談全文:


授權經營關鍵是建立國資監管三層模式


——專訪中國建材集團董事長、黨委書記,中國企業改革與發展研究會會長,中國上市公司協會會長  宋志平

《財經》記者 王延春 | 文  

       改革國有資本授權經營體制,是國有資產管理體制國企改革的主題和核心內容。此次《方案》的出臺,將提速以管資本為主的國資監管體制改革,以授權經營體制為主的國資改革,將成為新一輪國企改革的突破口。那么,應如何理解《方案》的核心價值? 如何在操作上牽住改革的“牛鼻子”? 近日,《財經》記者專訪了中國建材集團有限公司董事長、黨委書記兼中國企業改革與發展研究會會長、中國上市公司協會會長宋志平。

《財經》:日前,國務院印發了《改革國有資本授權經營體制方案》,您如何理解“授權經營”?授權經營體制改革重點要解決什么問題?

宋志平:國企改革40年,授權經營體制改革一直是改革的中心環節之一,在不同的時期,授權經營的內涵和重點都有不同,我理解大致可以分為三個階段。

第一階段是改革開放初期

面臨計劃經濟對企業的諸多束縛,授權經營改革主要指的是授予企業經營企業自主權,1984年福建省55位廠長經理聯名寫信《請給我們松綁》轟動全國,在此基礎上國家頒布《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》,后來借鑒農村聯產承包制的改革模式,在工業企業實行承包經營責任制等改革措施,開始逐步授予企業經營自主權。



第二階段是從上世紀末到本世紀初

隨著中國第一部《公司法》出臺,授權經營改革重點是按照現代企業制度的要求,把企業各項權利通過法律的形式固化下來。十四屆三中全會提出,建立現代企業制度是國企改革的方向,提出了現代企業制度的四句話十六個字,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學,其中“權責明確”就是授權經營改革的目標。



第三階段是從本世紀初到十八屆三中全會之前

隨著國資委的成立,授權經營改革的重點是國有資產的集中統一監管,建立管資產與管人管事相結合、權利責任和義務相統一的國資監管體制。國資委成為履行出資人職責機構,對國有資產集中授權經營,相繼開展了清產核資、戰略與主業管理、經營業績考核、經營者薪酬管理、國有產權轉讓、國有資本經營預算、國有企業外部監督等一系列管理措施,促進了國有企業與市場經濟的協調發展,為國有企業經濟效益明顯改善提供了有力的支持。

       回顧這段歷史,授權經營體制改革乃至國企改革始終都圍繞著三件事:一是圍繞政企分開,讓國有企業成為獨立的市場主體,這是核心的問題;二是圍繞著授權放權, 怎么才能“授得準”。這些年在“授”與“收”之間不斷探索、調整;三是圍繞“放”與“管”,既要放開搞活又要做好監管,往往是一管就死,一放就亂。如何能找到一種方法,能夠放而不亂、管而得當,這也是我們這次改革要解決的問題。

《財經》:隨著《方案》出臺,以授權經營體制為主的國資改革,將成為新一輪改革的重要抓手。您認為《方案》的改革邏輯是什么?

宋志平:這次的改革方案,我認為核心是授權授給誰?主體很清晰,是授給國家出資企業——國有資本投資、運營公司。即把權力授給中間層,國資委不直接去管企業經營的具體事務。所以,從國資委層面做好對國有資本投資、運營公司的管理,在這個層面上解決好授權問題,這是《方案》的核心要義。

       十九大報告中,國資改革和國企改革各有一句話,國資改革這句可以理解為“一項措施、四個目標”,其中的一項措施就是“改革國有資本授權經營體制”。這次出臺的《方案》體現了十九大報告以及十八屆三中全會提出的改革思路,解決了“授權授給誰? 授什么?怎么授?國有企業怎么管、管什么?”的問題,這是國資國企改革指導思想上最深刻的變革。國資委要實現以管資本為主,關鍵是轉變職能、簡政放權,這次《方案》明確,國資委授權放權的對象就是國有資本投資、運營公司,國資委管投資、運營公司,實行清單管理,而不是泛泛地管生產企業的經營管理工作。改組組建國有資本投資、運營公司后,就形成了三層管理模式,國資委就可以歸位于國有資本出資人代表位置上來,構建“國資委—國有資本投資、運營公司—混合所有制企業”的三層管理模式:

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第一層國資委作為出資人對國有資本投資、運營公司等授權放權通過管好投資、運營公司實現管資本為主,用資本運營的方式發展國有經濟,優化國有資本戰略布局,促進國有資本流動增值。

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第二層國資委授權給國有資本投資、運營公司。《方案》里使用了國家出資企業的概念,實際上是指由受國家委托的機構直接管理的企業,這個層面的公司就是中央管理的公司。有的是國資委管理的,有的不是國資委管理的金融、文化企業等。作為國家出資企業,就是按照《公司法》,由董事會來進行投資管理、資本運作、股權管理等,從資本收益、戰略發展等角度出發,作為專業化的淡馬錫,投資到產業平臺,產業平臺可以是獨資公司,也可以是混合所有制企業(包括上市公司)。

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第三層投資公司出資的產業平臺里的國家資本都是以股權形式存在,這些公司完全按照市場化規則和現代公司治理要求進行管理,可以引入職業經理人制度,在薪酬福利和激勵機制等方面與市場完全接軌,是真正的市場主體。三層管理結構模式順理成章,讓國企走通了改革之路,成為真正的市場主體。

《財經》:《方案》再次強調了“三個歸位于”,怎么理解這“三個歸位于”?

宋志平:2015年出臺的22號文(《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》),也就是“1+N”的“1”,在“推進國資監管機構改革”那段話第一次提出了“一個轉變、兩個清單、三個歸位”,一個轉變是以管資本為主,兩個清單是權力清單和責任清單,三個歸位就是將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業,將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。這“三個歸位”是國有資產監管體制的重大轉變,是“管資本為主”的重要體現和具體措施。

       隨后出臺的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63號)再次強調了“三個歸位”,基本上延續了22號文的表述,但是怎么做到還不清晰。到2017年又下發了38號文,就是《國務院辦公廳關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》(國辦發〔2017〕38號), 對監管事項提出了“取消一批、下放一批、授權一批、移交一批”的思路,精簡了43項國資監管事項,初步落實了“三個歸位”。

       這次《方案》中對“三個歸位”有了細化的表述,提出了“原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作”,而是“主要通過董事體現出資人意志”,這就回歸到現代公司治理的基本邏輯了,國資委作為出資人代表機構,代表國家履行出資人的職權,以出資為限,享受股東權利,企業經營決策交由董事會,董事會由股東派出并有專家型獨立董事,按市場規則運作。這既是市場經濟的基本邏輯,也是競爭中性的基本要求。

《財經》:國有企業的負責人對“三個歸位”特別關注,為什么?

宋志平:因為國企的負責人要對企業負責,這是大家都明白的一個常識。但大家最擔心的是什么呢?就是權責利不對等。該有的權沒有、該有的利沒有,就把責給了你,這種情況下企業的壓力就非常之大。如果沒有相應的權,沒有相應的利,而只把追責強加給企業,就沒有主動擔當的機制,很難使責任真正落實到位,很難讓企業負責人真正擔當,這也是導致最關鍵一些人無法擔當、不愿作為因素之一。所以只有把權和利都歸位了,權責利都有,他就必須要擔當、要作為、要勇于負責了。權責利對等是領導干部勇于擔當作為、大膽創新探索的重要前提條件。所以這次《方案》圍繞三個歸位于授權和放權,回答了國有企業權責利,這是大家關切的問題。

《財經》:《方案》出臺后,國務院國資委副主任翁杰明在國新辦舉行的國務院政策例行吹風會上用“一個明確、四個確保”來概括《方案》涵蓋的五方面改革舉措。您站在企業的角度,認為《方案》的亮點有哪些?

 宋志平:《方案》內容豐富、亮點紛呈。有很多新的提法比如實施清單管理,清單以外事項由企業依法自主決策,清單以內事項要大幅減少審批或事前備案;再比如,發揮董事作用,主要通過董事體現出資人意志,等等,讓人鼓舞振奮。

      作為企業負責人,最關注的是授哪些權。《方案》提出,在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面進一步授權放權,授得非常精準,都是企業發展最為迫切的點位,解決了“痛點”。特別是在股權激勵、工資總額等方面,表述非常具體,如,授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案;股權激勵預期收益作為投資性收入,不與其薪酬總水平掛鉤。又如,支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投。再如,國有資本投資、運營公司可以實行工資總額預算備案制,等等,不僅“授得準”,而且能落地、可操作。

       去年的全國國企改革座談會,把強化激勵放到更為突出的位置,就是要通過內部機制改革,激發微觀主體活力。企業內部機制主要指企業效益和企業經營者、員工利益之間的關系,機制屬于企業內部的治理范疇,是企業重要的分配制度。“資本+經營者+勞動者”都是企業機制的基礎,企業財富既離不開資產資本,也離不開人力資本,還離不開經營者。同樣的資本,同樣的勞動,因為不同的經營者,不同的機制,有的企業經營得非常好,有的企業經營得虧損、倒閉。

       改革開放初期,我們企業機制面臨的是平均主義“大鍋飯”,那時的機制改革指向“勞動、分配、人事”三項制度,我稱之為“老三樣”,它著眼于提高效率,解決“干多干少一個樣、干和不干一個樣”,解決“能上能下、能多能少、能進能出”。現在,我們要建設的機制是指“員工持股、管理層股票計劃、科技分紅和超額利潤分紅”的新三樣,“新三樣”要解決的是企業的財富分配問題,提高員工的獲得感和幸福感。這幾項在《方案》中有相關表述,確實體現了“傷其十指不如斷其一指”“一個行動勝過一打綱領”的改革要求。

《財經》:《方案》堅持“強化監督監管、放活與管好相統一”的改革思路,你覺得國資委應該怎樣才能做到“管得好”?真正實現“以管資本為主”?

 宋志平:首先要對“管”這個詞應該全面、正確地去理解。“管”就是管理,不僅僅是監督,同時還賦有發展的意思。“管”的目的是做強做優做大國有資本,這是一個根本上的問題。

       “以管資本為主”不能簡單理解成“以監督為主”,國資委應該行使國家出資公司的股東會的職能,而不應該去行使審計署和企業監事會的職能。國資委應該更加聚焦在對企業的重大戰略規劃是否符合國家方針,更加關注國有資本的布局結構調整,對企業董事會的組成、董事的派出和企業主要負責人的選擇,企業收益的分配,等等,關乎企業發展的事情。企業的監事會在企業內部,依法進入到公司的治理結構里去,在公司的經營發展過程中保障企業的遵紀守法和黨的政策的落實執行。

       關于國有資產的監督管理,常常被簡稱為“監管”,這么多年大家習慣說“對國有資產的監管”。“監管”往往給人的直接感覺就是“要監控、要管住”,或者“被監控、被管住”。我認為監督管理不應只有這種“監管”含義,而應該是監督和管理兩個含義。監督的同時更要注重管理,而管理又不是一味地要管住、管死,而是要管好。管好就要立足于把國有資本做強做優、發展壯大。也就是說,我們希望,現在習慣說的“對國有資產的監管”含有“發展壯大國有資本”這樣一個更重要的含義和目標。

       做企業總是始終面臨著促進發展與防范風險的兩難。如果過于強調發展,就可能會出大風險。 如果過于強調風險,公司就會止步不前,所以既要立足于發展又要防范風險。在授權放權的過程中高度重視加強監管、風險防控,非常必要,上一輪改革中也有很多慘痛的教訓。但國資委作為國有資本的出資人代表,最應該關心的還是促進經濟和企業的發展,保障國有經濟的壯大。現在國有資本通過混合所有制,通過上市、增發,在這些良好的上市公司里得到發展。通過加大對國有資本的管理,良好的上市公司也會越來越多,國有資本影響力、帶動力才能更好地發揮。加強監管不應該片面重視監督功能,而應該把重點和主要精力放在國有資產保值增值和發展上來。如果只強調監督、追責,那企業的經營就會很艱難,也會引起很多人不擔當、不作為。在企業董事會里我常講,贊成一個錯誤的決定和否決一個正確的決定,同樣負有責任。否決一個正確的決定可能責任更大,因為企業錯失了長遠發展的機會。企業不發展就是最大的風險、最大的國有資產流失。國有資產的流失,可以從兩個維度去看。從靜態看,由于某種原因造成的國有資產損失是一種國有資產的流失;從動態看,國有資產不發展,或者是低于社會平均發展水平,應該說也是國有資產的一種流失。所以要把做強做優做大國有資本、實現國有資產保值增值作為我們國資監管的主要目標。

       對于加強監管,《方案》也有很多新的提法,比如,加強清單管理和事中事后監管,搭建實時在線的國資監管平臺,統籌協同各類監督力量,等等,從過去的事前審批為主,轉變為事前由企業自主決策,國資委在事中和事后通過互聯網監管平臺等現代化方式進行監督,這是在現有的監管體制上向前邁出了一大步。

       作為企業負責人,希望國家加強整合現有監管和追責力量,共享有效的監管資源。我有時候回想,過去經貿委時代,經貿委其實挺關心企業的。后來有了國資委,國資委也挺關心企業的,現在如果把國資委變成監管部門,大家只關注追責,那企業去找誰傾訴呢?企業有問題有困難就應該去找股東,大股東應該是最關心企業發展和效益的,應該在抓好監管的同時,更要重視國有資產的保值增值和發展,把做強做優做大國有資本作為主要目標。

《財經》:改組國有資本投資、運營公司是改革國有資本授權經營體制的重點。中國建材去年底被確定為國有資本投資公司試點,結合《方案》,下一步會怎么做?

宋志平:從中國建材來說,過去我們的定位是產業集團,企業成長是自下而上的,主要靠業務板塊平臺公司借助資本市場的力量滾動發展,推動集團做強做優。現在中國建材成為國有資本投資試點企業,就要自上而下的,由集團公司通過投資和股權管理,有的放矢地進行投資,支持所出資企業發展。這是完全不同的思路。

       我認為,國有資本投資公司的集團總部應有三項職能:融資、投資和行使股東權利,通過國有資本有進有退,實現國有資本合理流動和布局優化,促進國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。

01

融資方面

       資金主要有三個來源:

  • 一是國資委和國家財政部門適當補充國有資本金,

  • 二是加強對所出資企業國有資本收益的收繳和管理,

  • 三是低成本發行債券、設立基金等。

02

在投資方面

       根據國資委股東的要求,制定公司的戰略,有側重地進行投資。資本有三大投向:

  • 一是基礎建材行業的供給側結構性改革,

  • 二是新材料和新能源產業,

  • 三是“一帶一路”等國際市場。

       同時對可以投資的這些企業進行股份調整,根據結構調整的需要和公司戰略調整的需要,進行股份結構的調整。

03

在行使股東權利方面

       參與公司治理和管理:

  • 目標是把集團所出資企業發展為主業突出、技術領先、管理先進、效益優秀、混合適度的專業化業務平臺,

  • 在基礎建材、高端新材料、國際工程、科研技術服務、地礦資源等領域形成一批具有國際競爭力的上市公司群,

  • 打造若干具有國際影響力的行業領軍企業和一批專注于細分領域的隱形冠軍。

       按照投資公司的發展思路,中國建材將調整職能,致力于打造國家材料領域的世界一流的綜合產業投資集團,完成三大轉變,即管企業向管股權、建筑材料向綜合材料、本土市場向全球布局轉變。

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